Хаос в управлении сферой лицензирования

Даже беглого взгляда достаточно, чтобы убедиться, в отсутствии какой бы то ни было логики в определении правил финансирования, штатов и численности руководящего органа для структур, занимающихся государственным регулированием - лицензированием различных видов деятельности.               Регламентирование предпринимательской деятельности нашей рыночной  экономики началось с принятием в 1992 году Закона о предпринимательской деятельности и предприятиях. Закон устанавливает, что каждый вправе заниматься любым видом предпринимательства, кроме запрещенных видов. Для некоторых видов деятельности обязательна лицензия, которую выдают соответствующие лицензионные органы-регуляторы.             Лицензированием занимались ВСЕ министерства и департаменты. Каждый из них выдавал лицензии на определенные виды деятельности, по своим отдельным, ведомственным правилам. Всего 24 органа выдавали лицензии для 102 видов деятельности. В каждом из органов существовали свои лицензионные комиссии, которые заседали по мере необходимости. Координация деятельности процесса лицензирования отсутствовала, и какой-либо обобщающий учет выданных лицензий не велся. Исправно работало только Правительство, постоянно дополняя список новыми видами деятельности, подлежащие лицензированию.             В 2001 году был принят новый закон о лицензировании, предложенный Министерством экономики. Закон исключил право всевозможных ведомств, выдавать лицензии, и определил специализированные лицензирующие органы, более ограниченный перечень видов деятельности, подлежащей лицензированию, а так же общие правила лицензирования. Дополнение другими видами деятельности, подлежащей лицензированию, и другими лицензирующими органами возможно, согласно закону,  ТОЛЬКО при дополнении (изменении) действующего закона о лицензировании. Закон определяет и основные принципами осуществления лицензирования, в том числе: установление единого порядка лицензирования; равенство прав и законных интересов всех предприятий, организаций, физических лиц; прозрачность актов, необходимых для инициирования и/или ведения дела; прозрачность принятия решений в сфере лицензирования; прогнозируемость процесса лицензирования; материальное и процедурное регулирование посредством законодательных актов условий и процедур лицензирования; декларирование заявителем своей ответственности за подлинность документов, представленных лицензирующему органу, и за соблюдение лицензионных условий при осуществлении вида деятельности, на который испрашивается лицензия; соблюдение соразмерностей интересов общества и прав предпринимателей, при контроле за соблюдением лицензионных условий. Государственная политика в области лицензирования, согласно закону, является обязанностью Министерства экономики. Министерство должно осуществлять мониторинг за порядком исполнения закона лицензирующими органами и представлять ежеквартальные доклады об этом Парламенту и Правительству, а так же разрабатывать и представлять предложения по совершенствованию законодательства в области лицензирования в соответствии с принципами, установленными Законом об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности, принятым в 2006 году. Лицензирующие органы должны участвовать в реализации государственной политики в области лицензирования и выполнять свои функции в пределах положений законов, регулирующих лицензирование соответствующих видов деятельности. Согласно закону, лицензирующими органами являются: Лицензионная палата; Национальная комиссия по финансовому рынку; Национальное агентство по регулированию в области энергетики; Национальное агентство по регулированию в области электронных коммуникаций и информационных технологий; Координационный совет по телевидению и радио; Национальный банк Молдовы. Закону о лицензировании уже 14 лет и пора подвести итоги, как именно ответственные государственные структуры – Парламент, Правительство, Министерство экономики, Министерство юстиции и лицензирующие органы, выполняют требования законодательства в области лицензирования. Единого порядка и учета в области лицензирования НЕТ. Все лицензирующие органы осуществляют свою работу обособленно, согласно своим ведомственным правилам, узаконенными отдельными законами, зачастую нарушающими общие принципы Закона о лицензировании. Закон о лицензировании предусматривал обязанность Лицензионной палаты вести ЕДИНЫЙ РЕГИСТР всех лицензий, выдаваемых ВСЕМИ лицензирующими органами. После подчинения Лицензионной палаты Минэкономики, в 2010 году, положение об обязательности ведения единого регистра всех лицензий из закона исключили и никому не передали. Таким образом, сегодня отсутствует единый учет выдаваемых, действующих и аннулированных лицензий. Министерство экономики НЕ РАЗРАБОТАЛО и НЕ ПРИНЯЛО документ, определяющий единую государственную политику в области лицензирования. Министерство экономики НЕ ОСУЩЕСТВЛЯЕТ МОНИТОРИНГ исполнения законодательства лицензирующими органами, кроме Лицензионной палаты, которая в 2009 году перешла из подчинения Правительства, в ведение Минэкономики. За все эти годы Министерство экономики НЕ ПРЕДСТАВЛЯЛА Парламенту и Правительству ежеквартальные доклады об исполнении требований законодательства в области лицензирования. Министерство экономики НЕ РАЗРАБАТЫВАЕТ и НЕ ПРЕДСТАВЛЯЕТ предложения по совершенствованию (приведению в соответствие) законодательства в области лицензирования в соответствии с принципами, установленными Законом о лицензировании и Законом от 2006 года об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности.   Парламент НЕ ОБЕСПЕЧИВАЕТ выполнение требований законов о регламенте Парламента и о законодательных актах, а так же не осуществляет пересмотр (ревизию), раз в два года, действующего законодательства, в том числе, в области лицензирования. Результатом такой бездеятельности стал полный хаос в управлении сферой лицензирования: а) основная идея и принципы лицензирования, заложенные в законе, были нарушены, загублены на корню Министерством экономики - автором закона о лицензировании; б) положения о лицензирующих органах утверждаются на различном уровне: Парламентом - для НАРЭ и Координационного Совета по радио и ТВ; Правительством – для Лицензионной палаты и Нацагентства по связи и информатике и самими лицензирующими органами – Нацкомиссией по финансовому рынку и Национальным Банком: в) ежегодные бюджеты утверждаются различными инстанциями: законом о бюджете – для Лицензионной палаты; отдельными решениями Парламента - для НАРЭ, Координационного Совета по радио и ТВ и  Нацкомиссией по финансовому рынку; самими лицензирующими органами - Национальным Банком и Нацагентством по связи и информатике; г) бюджеты лицензирующих органов, их штаты, количество директоров (Советы) не соизмеримы с количеством лицензируемых видов деятельности. Для Лицензионной палаты – 33 лицензируемых видов деятельности, бюджет равен 3,2 млн. лей, штат 33 служащих, директор и заместитель. Для НАРЭ – 5 лицензируемых видов деятельности, бюджет равен 34 млн. лей, штат 84 служащих и 5 директоров. Для Нацкомиссии по финансовому рынку – 5 лицензируемых видов деятельности, бюджет равный 22 млн. лей, штат 113 служащих и Совет из 5 членов. Для Нацагентства по связи и информатике – 2 лицензируемых вида деятельности, бюджет равный 25 млн. лей, штат 66 служащих и 3 директора. Для Координационного Совета по радио и ТВ – один лицензируемый вид деятельности, бюджет равный 9,7 млн. лей, штат 67 служащих и Совет из 9 членов; д) несоизмеримы, не оправданы и необъяснимы  бюджетные расходы на одного работника, в том числе и средняя месячная заработная плата – соответственно, от 93,9 до 485 тыс. лей и по зарплате от 5 до 18 тыс. лей. Например, Лицензионная палата – 93,9 и 5 тыс. лей; Координационный Совет по радио и ТВ – 145 и 5,6 тыс. лей; Нацкомиссия по финансовому рынку – 193 и 10,9 тыс. лей; Нацагентство по связи и информатике – 379 и 18 тыс. лей и НАРЭ – 485 и 10 тыс. лей; е) несоизмеримы, не оправданы и необъяснимы расходы на один лицензируемый вид деятельности – от 93,9 тыс. лей до 12,5 млн. лей. Например, Лицензионная палата – 93,9 тыс. лей; Нацкомиссия по финансовому рынку – 4,36 млн. лей; НАРЭ – 6,8 млн. лей; Координационный Совета по радио и ТВ – 9,7 млн. лей и Нацагентство по связи и информатике – 12,5 млн. лей; ж) лицензирующие органы, призванные осуществлять государственное регулирование – лицензирование,  финансируется за счет оплаты за лицензии и части дохода экономических субъектов, обладателей соответствующих лицензий. НАРЭ – за счет 0,15% от дохода предприятий отрасли и плата за лицензии. Нацагентство по связи и информатике – 0,3% и ряда отдельных тарифов, утверждаемых самостоятельно. Координационный Совет по радио и ТВ – 1,0%. Нацкомиссия по финансовому рынку – плата за лицензии и таксы по 39-и наименованиям разрешительных документов. И все эти сборы на содержание лицензионных органов, по сути, являются налогом для предпринимателей, который, В НАРУШЕНИЕ Налогового кодекса, взыскивается на основании отдельных законов и постановлений Парламента. Только стоимость лицензий, выдаваемых Лицензионной палатой, перечисляется обладателями лицензий в бюджет. з) все лицензионные органы, обязаны, в том числе, периодически проверять, как обладатели лицензий выполняют (не выполняют) требования законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности. В контексте сказанного, если сопоставить количество действующих лицензий, выданных лицензионными органами и количество специалистов, призванных осуществлять надзор, то выясняется, что Лицензионная палата, даже теоретически, никак не может выполнить свою миссию по надзору. При 33-х служащих и 10000 действующих лицензий, палата должна контролировать более чем по одному субъекту в день, каждым работником. Это работа при нынешнем составе не выполнима, так как при этом не остается времени на ее выполнение уже основной работы по выдаче лицензий.  Все остальные лицензионные органы вполне могут справиться с этой функцией. Для Нацкомиссии по финансовому рынку – это 10 субъектов ежемесячно при 113 сотрудников. Для НАРЭ, Нацагентства по связи и информатике и Координационного Совета по радио и ТВ – всего по одному субъекту в месяц. и) отдельно следует объяснить ситуацию в вопросах лицензирования отдельных видов деятельности Министерством юстиции. В 2002 и в 2010 годах Минюст разрабатывает и продвигает пакет законов – об адвокатуре, о нотариусах и о судебных исполнителях. Согласно указанным законам, Минюсту делегировано право лицензировать деятельность адвокатов, нотариусов и судебных исполнителей. Этими законами, во-первых, бездоказательно декларируется, что указанные виды не относятся к предпринимательской деятельности, хотя фактически они полностью отвечают конкретным принципам предпринимательства, что признается, в частности, Министерством юстиции. Во-вторых, Минюст, на том основании, что указанные виды деятельности не являются предпринимательской деятельностью, становится лицензирующим органом без дополнения закона о лицензировании еще одним лицензирующим органом (Минюстом) и соответствующими видами деятельности для лицензирования, как того требует соответствующий закон. Минюст пользуется положениями закона о законодательных актах, который предусматривает, что принятые в 2002г. и в 2010г. законы имеет приоритет, по сравнению с ранее принятым законом о предпринимательстве (1992г.). Хотя тот же закон предусматривает, что вновь принимаемые законы НЕ ДОЛЖНЫ ПРОТИВОРЕЧИТЬ требованиям действующего законодательства. В указанных законах не предусмотрены материальные и процессуальные условия соответствующего регулирования, как это требует закон о лицензировании. Минюст, Правительство и Парламент пренебрегли этими законными требованиями. При этом, министерство только формально является лицензирующим органом, выписывая лицензии и получая плату за них, так как все функции регулирования от имени государства по организации и принятию экзаменов от соискателей, а так же выдаче соответствующих лицензий выполняют общественные структуры – Союзы адвокатов, нотариусов и судебных исполнителей. За лицензию на неограниченный срок соискатели платят министерству символическую сумму в 450 лей. А вот Союзам лицензиаты уже обязаны платить ежемесячные взносы за ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ членство. Члены Союза адвокатов, например, платят по 100 лей в месяц, 1200 лей в год. На 3000 членов Союза, это уже 3,6 млн. лей в год, неучтенных и не налогооблагаемых доходов. Неуплата взноса Союзу, является основанием для лишения Минюстом лицензии. Минюст явно перестарался при определении роли и полномочий Союзов в процессе лицензирования (госрегулирования) деятельности адвокатов, нотариусов и судебных исполнителей. Об этом говорит и факт обязательности возвращения  лицензии и удостоверения не Минюсту, а соответствующему Союзу, если обладатели лицензий, если обладатели лицензий прекращают свою деятельность по указанным профессиям. Такая вот своеобразная комбинация частных и государственных интересов в вопросах лицензирования (государственного регулирования) определенных видов деятельности между министерством-органом центральной публичной власти и общественными организациями - Союзами. И все это делается якобы в соответствии с законами, которые приняты исключительно с целью отстаивания ведомственных интересов в вопросах госрегулирования и, по существу,  противоречат действующему законодательству. Исходя из вышеизложенного, следует: 1) Правительству необходимо принять соответствующие меры, а также обязать Министерство экономики выполнять свои функции по разработке и принятию документа об единой политике государства в области лицензирования. 2) Министерству экономики провести детальный анализ законодательства в области лицензирования и разработать меры по приведению ранее принятых законов, регулирующих лицензирование, в соответствие с законом о лицензировании, в том числе введению единого порядка в лицензирование. 3) Министерству экономики восстановить требование о ведении единого регистра лицензий, выдаваемых лицензирующими органами и обеспечить ведение такого. 4) Министерству экономики совместно с Министерством юстиции пересмотреть законы об адвокатах, о нотариусах и о судебных исполнителях. Исключить необоснованные указания в соответствующих законах о не отнесении указанных видов деятельности к предпринимательской. Исключить участие общественных структур (Союзов адвокатов, нотариусов и судебных исполнителей) из процесса государственного регулирования – лицензирования соответствующих видов деятельности. Рассмотреть вопрос о восстановлении права выдачи лицензий для указанных видов деятельности Лицензионной палатой, либо включении Министерства юстиции в перечень лицензирующих органов. 5) Министерству финансов, Министерству экономики и Министерству юстиции: - пересмотреть порядок финансирования лицензирующих органов. Исключить незаконное налогообложение держателей соответствующих лицензий в пользу финансирования лицензирующих органов; - пересмотреть порядок формирования бюджетов и комплектацию штатов лицензирующих органов в зависимости от сложности и загрузки выполняемых работ по лицензированию. Ввести соизмеримое соотношение между штатами, в том числе руководящим составом (Советов), бюджетами и количеством предполагаемых субъектов-держателей лицензий по видам деятельности. Рассмотреть возможность установления достаточного (предельного) количества субъектов для определенных лицензируемых видов деятельности, исходя из прогнозов процесса лицензирования и потребностей (сатурации) на рынке. - пересмотреть порядок финансирования персонала лицензирующих органов. Принять меры по введению единого, равного определения окладов (заработных плат) для руководителей и исполнителей лицензирующих органов, в соответствии с действующим законодательством (Законами №355\2005 о системе оплаты в бюджетной сфере и №48\2012 о системе оплаты труда госслужащих). - разработать рекомендации по определению предельных норм формирования и  бюджетов для финансирования деятельности лицензирующих органов. Приложение   Лицензионные органы (законные и полузаконные) лиценз. виды деятель.   штат всего Совет кол. лицен- зий Бюджет 2014 млн. лей Бюджет 2015 млн. лей Расходы на: средняя ЗП, тыс. лей один вид деят., млн. лей одного сотруд- ника, тыс. лей Лицензионная палата 33 33 2 9980 3,3 3,1 0,094 93,9 5,0 НАРЭ 5 84 5 269 30,9 34 6,8 485 10,0 Координационный совет по радио и ТВ 1 67 9 208 9,6 9,7 9,7 145 5,6 Нацагентство по связи и информатики 2 66 3 142 25 (25) 12,5 379 18,0 Нацкомиссия по финансовому рынку 5 113 5 2482 27,3 21,8 4,36 193 10,9 Нацбанк 4     1318           Минюст 3     3282           Всего 50\53     17681 101,5 93,6